L’État déconcentré : les nouveaux textes à connaître

Comme il l’avait annoncé en juillet 2015 (voir notre premier billet rédigé à cette occasion), le Gouvernement a souhaité accompagner la réforme des Régions intervenue au 1er janvier 2016 d’une réforme de l’administration territoriale de l’État. Plusieurs textes ont été publiés récemment en ce sens, concrétisant les annonces faites dans la circulaire programmatique du 16 septembre 2014 relative à la préparation de la feuille de route gouvernementale en matière de réforme de l’État et de simplification.

Évolutions des implantations territoriales de l’État

Le Premier ministre a rappelé que l’organisation territoriale de l’État se conformera à la nouvelle carte des régions et que ce redéploiement devra garantir une meilleure cohérence de l’organisation des services déconcentrés. Le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration, dont la circulaire d’application a été publiée le 18 novembre 2015, doit permettre une meilleure adaptation des politiques publiques aux réalités propres à chaque territoire. Il introduit ainsi une « modularité » dans l’organisation des services déconcentrés. Pour ce faire, une procédure de dérogation aux règles d’organisation de l’administration territoriale et de répartition des missions entre services déconcentrés est prévue, mais uniquement à l’initiative des préfets de région et des chefs des services régionaux ou inter-régionaux de l’État (la dérogation peut être expérimentale et temporaire). Par ailleurs, les nouvelles règles d’organisation des services de l’État dans le contexte des nouvelles régions viennent d’être fixées par le décret n° 2015-1689 du 17 décembre 2015 pour cinq services régionaux déconcentrés : DREAL, DRAAF, DRAC, DIRECCTE et SGAR.

La charte insiste également sur la concertation qui doit avoir lieu en amont de tout projet de réorganisation territoriale de l’État en instituant une conférence nationale de l’administration territoriale de l’État (CNATE). Lieu de dialogue entre administrations centrale et territoriale de l’État, celle-ci émet un avis sur, entre autres, les projets de textes modifiant l’organisation de l’administration territoriale de l’État ou la répartition des missions entre services (et notamment les demandes d’organisation dérogatoire).

L’instruction du Gouvernement relative à l’adaptation de l’implantation des services publics de l’État dans les territoires du 5 novembre 2015 insiste elle aussi sur la nécessité de dialogue préalable entre administration centrale et administration territoriale de l’État d’une part, et administration territoriale de l’État et acteurs locaux d’autre part, pour anticiper les impacts que pourraient avoir ces projets de réorganisation sur les territoires concernés. Le préfet de région doit coordonner les projets d’implantation départementaux, en portant une attention particulière aux territoires situés dans les « franges départementales et régionales ». Il doit dédier au moins une fois par an une séance du Comité de l’administration régionale à la répartition des implantations des services et des opérateurs de l’État sur le territoire de la Région. Il est également rappelé que la mise en place des schémas directeurs immobiliers régionaux est dévolue au préfet de région. Il est pour cela épaulé par un secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR) remanié conformément à la circulaire n°5812/SG du 29 septembre 2015. Constitué de deux pôles dont l’un est dédié à la mise en œuvre de la charte de la déconcentration et à la modernisation de l’administration territoriale, le SGAR doit constituer un état-major rassemblé autour du préfet de Région sur un même site.

En cohérence avec la loi NOTRe du 7 août 2015, l’échelon départemental est réaffirmé comme l’échelon de proximité de l’action de l’État. Chargé d’une analyse des projets d’évolution des services déconcentrés au regard des situations locales et de l’élaboration du schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services au public, en liaison avec le président du Conseil départemental, le préfet de département doit favoriser le déploiement à l’échelon infra-départemental de dispositifs mutualisés : maisons de services au public1 ou maisons de l’État2. Conformément à l’article 15 de la charte de déconcentration du 7 mai 2015, le préfet de département peut être désigné comme délégué territorial d’un établissement public afin de renforcer la coordination de l’action de l’État sur le territoire. S’il n’est pas désigné dans cette fonction, il doit être consulté avant la nomination de tout délégué territorial par l’établissement public concerné.

Nouvelles mesures de déconcentration

Les mesures prévues par la charte de déconcentration du 7 mai 2015 renforcent aussi les capacités d’action des représentants locaux de l’État et favorisent la mutualisation des compétences entre services déconcentrés.

Déconcentration budgétaire

Le décret du 7 mai 2015 entend renforcer les marges de manœuvre des représentants locaux de l’État dans la répartition des crédits en fonction des missions et des priorités nationales. La circonscription régionale est désignée comme « un échelon pour la programmation et la répartition des crédits de l’État » : les crédits alloués aux services déconcentrés sont notifiés et mis à disposition globalement par BOP en évitant les affectations préalables, à l’exception des dépenses de personnel. Enfin, une simplification du cadre de gestion des programmes devra aboutir à une réduction d’au moins un tiers du nombre de BOP et de UO3 gérés par chaque service territorial.

Déconcentration des ressources humaines

Sans changement substantiel de la charte de déconcentration de 1992, la charte de 2015 rappelle que chaque ministre procède à des délégations par décret en Conseil d’État afin de fonder la déconcentration des actes de gestion des personnels placés sous son autorité. Toutefois, elle pose un principe de déconcentration des actes de gestion courante qui ne sont pas soumis à l’avis préalable des commissions administratives paritaires, par arrêté conjoint du ministre chargé de la fonction publique et du ministre concerné, pour les agents publics relevant du périmètre des administrations civiles de l’État placées sous l’autorité du préfet de région.

Délégation de gestion

La charte de déconcentration promeut une forme de mutualisation des compétences entre services qui peuvent avoir un ressort territorial différent (des exemples existaient déjà, par exemple dans les services départementaux de l’Éducation nationale ou les DIRECCTE). Un service de l’État peut ainsi prendre en charge une mission ou la réalisation d’actes ou de prestations relevant de ses attributions pour le compte d’un autre service de l’État, avec lequel il n’a pas de lien hiérarchique et qui peut se trouver hors de son ressort territorial. Une direction régionale de la région X pourra ainsi mettre ses moyens à la disposition d’une direction régionale de la région Y. La délégation peut être employée pour la réalisation de tous les actes engageant juridiquement l’État (marchés publics, missions de contrôle, etc.). Une convention de délégation, d’une durée limitée éventuellement reconductible, doit être publiée. Dans la mesure où la délégation n’entraîne pas de transfert de compétence, elle ne nécessite pas de délégation de signature : la délégation de gestion suffit à permettre au délégataire d’agir pour le compte du délégant. Le délégant reste toutefois responsable des actes passés par le délégataire.

Hélène Zettel,

conservatrice du patrimoine stagiaire au Bureau du contrôle et de la collecte des archives publiques

  1. Les maisons de services au public, créées pour faciliter les démarches des habitants des territoires ruraux et périurbains, regroupent en un lieu unique les services d’opérateurs nationaux ou locaux, chargés d’une mission de service public ou de services privés (Pôle emploi, la Poste, EDF, etc.). Elles peuvent être portées par une commune, une intercommunalité, une association, un groupement d’intérêt public ou la Poste et s’adressent au grand public. []
  2. Les maisons de l’État regroupent principalement des services de l’État qui ne sont pas nécessairement en contact direct avec les usagers. Elles s’implantent souvent au sein des sous-préfectures. Elles doivent permettre une meilleure visibilité de la présence de l’État dans des territoires présentant des enjeux particuliers de maintien de cette présence, tout en rationalisant les implantations immobilières. []
  3. Le budget opérationnel de programme (BOP) est la déclinaison d’un programme à l’échelle d’un service et/ou d’un territoire. Il se décompose lui-même en unités opérationnelles (UO). []

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